Caza y medioambiente. Antonio Conde Opiniones

Meterse en camisa de once varas. Por Antonio Conde

Sentencia del Constitucional sobre los daños de los conejos procedentes de las infraestructuras viarias del estado.

Como en las comunidades autónomas no se hacen muchas leyes, ni hay práctica, ni escuela, pero en cambio hay muchas ganas de lucirse, cuando una consejería aborda la redacción de una ley, les entra un orgullo infantil a los encargados que muchas veces sorprende. Eso, o se lo encargan a un despacho de abogados muy caro, que copia y refunde tres leyes autonómicas previas y cobra una millonada por tal actuación, más propia de Pedro Sánchez como doctorando que de un profesional serio.

La parte del orgullo infantil es la que motiva muchas veces errores jurídicos de bulto. Puedo poner como ejemplo esa bárbara redacción del proyecto de Ley en la que se incluía ese disparatado calificativo de derecho a cazar como “derecho real” del artículo 2 que causaba sonrojo a cualquier persona con unos mínimos conocimientos de Derecho Civil. Puedo decir orgullos que participé de forma personal en su modificación. Antes de que llegase a su aprobación definitiva. No obstante, eso de la diferenciación entre derechos reales y personales excede este artículo y el interés del medio donde se publica. Centrémosnos en el tema de la anulación del segundo párrafo del artículo 8 de la Ley de Caza de Castilla La Mancha. Sentencia 79/2019 del Tribunal Constitucional.

Esta sentencia anula el artículo 8.2, pero no de forma completa, sino que marca la interpretación que debe dársele para poder considerar dicho precepto constitucional. Este detalle es absolutamente sustancial para entender la verdadera trascendencia de dicha sentencia.  

De lo que no quieren darse cuenta muchos legisladores regionales es que tienen límites competenciales. Y lo que muchas veces no son capaces de saber es la naturaleza civil o administrativa del contenido de muchos preceptos. Así, pese a que la Ley de Caza es una ley básicamente administrativa, establecer regulaciones sobre responsabilidades frente a terceros por daños constituye normativa civil, en la que Castilla-La Mancha, como la mayoría de las CCAA, no tiene la más mínima competencia. Pese a ello, ya la Ley de Caza de CLM de 1993 establecía en su artículo 17 que:

Los titulares cinegéticos serán responsables de los daños causados en las explotaciones agrarias por las piezas de caza que procedan de sus acotados. Subsidiariamente serán responsables los propietarios de los terrenos que conforman el coto.

Y pasó de largo por varias razones. La primera es que eran otros tiempos, donde sólo se atacaban las intrusiones competenciales “sustanciales”, y la caza de CLM era una nimiedad, sobre todo teniendo en cuenta que esa redacción venía a copiar el régimen de responsabilidad de la Ley de Caza de 1970, de carácter estatal. En cualquier caso, yo siempre defendí que la incompetencia para legislar implicaba la obligación de NO legislar y que no se cumplía simplemente por no legislar de forma diferente, entre otras cosas porque eso podría dar lugar a futuros conflictos si el legislador estatal regulase en el futuro esa responsabilidad de otra forma.

Como los polvos suelen traer lodos, el legislador del 2015 se despachó de la siguiente forma en la regulación de las responsabilidades:

Artículo 8. Responsabilidad por daños causados por especies cinegéticas.

  1. En cuanto a la responsabilidad por los daños de accidentes que provoquen especies cinegéticas por irrupción en las vías públicas, se estará a lo dispuesto en la legislación estatal.
  2. En cuanto a la responsabilidad por daños causados por las especies cinegéticas en la agricultura, terrenos forestales o a la ganadería regirán las siguientes reglas:
  3. a) La responsabilidad será del titular del aprovechamiento del terreno cinegético del que procedan, salvo pacto en contrario entre este y el titular del terreno en los términos que establece el Código Civil.
  4. b) La responsabilidad en Zonas de Seguridad cuando procedan de animales cinegéticos, será de la Entidad o Administración por cuya causa se establece la Zona de Seguridad, salvo acuerdo o pacto en contrario entre la Entidad o Administración y el titular del terreno o titular del aprovechamiento cinegético.
  5. c) La responsabilidad por los daños producidos por especies cinegéticas en los terrenos con prohibición o suspensión de la actividad cinegética, será de quien haya promovido su declaración, salvo en el caso de que la suspensión se imponga como sanción o sentencia judicial firme, en cuyo caso la responsabilidad recaerá sobre los declarados responsables.
  6. No obstante lo anterior, de los daños causados por las especies cinegéticas responderá la Administración si esta hubiese denegado las solicitudes de autorizaciones excepcionales para control de poblaciones formuladas por el titular del aprovechamiento o los propietarios de los terrenos, o de quien ellos legalmente designen, al amparo del artículo 28 de esta ley.
  7. Queda exceptuado de lo anterior, la responsabilidad cuando el daño haya sido debido a culpa o negligencia de quien haya sufrido el perjuicio o de un tercero ajeno a quien es titular de la explotación o por causa de fuerza mayor.

El Estado ya anunció su oposición a esta regulación, por lo que el legislador regional, aprovechando la reciente modificación de la Ley de Caza, procedió a la siguiente redacción:

Artículo 8 Responsabilidad por daños causados por especies cinegéticas

  1. En cuanto a la responsabilidad por los daños de accidentes que provoquen especies cinegéticas por irrupción en las vías públicas, se estará a lo dispuesto en la legislación estatal.
  2. Los titulares cinegéticos serán responsables de los daños causados en las explotaciones agrarias por las piezas de caza que procedan de sus acotados. Subsidiariamente serán responsables los propietarios de los terrenos que conforman el coto.

La responsabilidad de la indemnización por los daños agrícolas, forestales o ganaderos producidos por especies cinegéticas provenientes de zonas de seguridad motivadas por la existencia de autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas, será del titular de la infraestructura. Dicho titular será, además, el responsable de controlar en la zona de seguridad las especies cinegéticas que provoquen este tipo de daños.

Y es la parte que pongo en cursiva la que ha sido anulada/explicada por el Tribunal Constitucional.

Pero eso no calmó a la Administración estatal, lo que ha derivado en la sentencia del Tribunal Constitucional que ahora nos ocupa.

Lo más curioso es que el planteamiento del recurso de inconstitucionalidad se ha centrado en la regulación de la responsabilidad que pudiera afectar a organismos estatales, en vez de atacar directamente a la invasión competencial que supone regularla, sea de una u otra forma o con una u otra extensión y aplicabilidad a personas u organismos concretos. No me parece que sea la forma más correcta de utilizar los medios de control constitucional el hacerlo sólo en atención a afecciones concretas, porque la principal afección es al orden constitucional, pero es lo que hay.

Tras esa sentencia se ha dicho que “el Estado ya no pagará” por los daños causados por las especies cinegéticas que habiten en terrenos de su propiedad, pertenecientes a sus infraestructuras viarias ¿es esto cierto? Sinceramente creo que no.

La sentencia del Constitucional, que se ajusta a lo que le han planteado, considera que se invade la competencia exclusiva del Estado sobre la regulación del procedimiento administrativo común, del que forma parte el régimen de responsabilidad de las Administraciones Públicas. La redacción de la Ley de Caza lo que establecía era una responsabilidad objetiva, en atención a la titularidad de los terrenos, mientras que la responsabilidad administrativa deriva de que esta “sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios público”.

La postura del letrado que defendió la postura de Castilla La Mancha fue brillante, mucho más que la del legislador, hasta el punto de que logró meter con calzador una interpretación, tan lógica y coherente, que no se comprende que no hubiera sido incluida en la propia ley tras su reciente modificación, sabedores ya de que el Estado no iba a tragar con el criterio de la responsabilidad en base a la titularidad administrativa. ¿Cuál es esta? Simplemente que lo que establecía la Ley de Caza era la obligación de los propietarios de los terrenos, aunque no fuesen cinegéticos, de mantener un control de las poblaciones animales existentes en los mismos. La responsabilidad de la Administración derivaría de esa falta de control, que no de su simple titularidad. Es decir, volvemos a la lógica del artículo 1906 del Código Civil, que establece lo siguiente:

El propietario de una heredad de caza responderá del daño causado por ésta en las fincas vecinas, cuando no haya hecho lo necesario para impedir su multiplicación o cuando haya dificultado la acción de los dueños de dichas fincas para perseguirla.

La diferencia entre la responsabilidad por daños de animales de caza entre un titular de caza y la Administración es que, a los titulares se les aplica una responsabilidad objetiva, (es decir, es responsable si se produce el daño, con independencia de que haya sido un dejado o muy diligente en la evitación de los daños), mientras que a la Administración sí se le hace ese juicio de culpa y/o negligencia y, sobre todo, sobre si esos daños son o no consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos. Es injusto, pero es así, al no poder extenderle los criterios de responsabilidad objetiva de la Ley de Caza de 1970, que sólo regulan la responsabilidad de los titulares cinegéticos y de los propietarios de terrenos cinegéticos.

Para mejor exposición y toma de juicio de los lectores, considero imprescindible trasponer el párrafo del fundamento 6º de la sentencia, que es el que marca la interpretación que debe darse a ese párrafo 2º del artículo 8º para poder considerarlo constitucional.

Ahora bien, de la lectura conjunta de la regulación impugnada puede extraerse otra conclusión. En la misma se establece no solo la obligación de indemnización, sino también la obligación de los titulares de determinadas infraestructuras (autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas) de controlar las especies cinegéticas que provocan daños agrícolas, forestales o ganaderos, y que habitan en las zonas de seguridad como consecuencia de la existencia de dichas infraestructuras. Esta regulación hace entender que en las zonas de seguridad de determinadas infraestructuras proliferan especies cinegéticas que causan daños agrícolas, forestales o ganaderos. De ahí que se imponga a los titulares de dichas infraestructuras la obligación de adoptar las medidas necesarias para controlar a estas especies cinegéticas y, en consecuencia, evitar que causen dicho tipo de daños. Así podría entenderse que se establecería una relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos, obligación de controlar determinadas especies cinegéticas y el daño que produzcan las mismas. (subrayado mío).

De ello se infiere que el precepto examinado no impide la aplicación de la regulación estatal. Ha de interpretarse a la luz de lo dispuesto en el art. 32 LRJSP, de tal forma que el mismo no excluye la concurrencia de los requisitos establecidos en la norma estatal, por lo que la obligación de indemnización prevista en el precepto impugnado solo surge cuando los daños son atribuibles al funcionamiento del servicio público. En definitiva, la norma autonómica prevé un supuesto de responsabilidad patrimonial del titular de la infraestructura por daños agrícolas, forestales o ganaderos producidos por especies cinegéticas provenientes de zonas de seguridad motivadas por la existencia de autopistas, autovías, líneas férreas o infraestructuras hidráulicas, que surgirá siempre y cuando concurran los elementos previstos en el art. 32 LRJSP. Esta interpretación se llevará al fallo.

Analicemos entonces el fallo:

Estimar parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el presidente del Gobierno y, en consecuencia:

a) Declarar que el párrafo segundo del art. 8.2 de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha, en la redacción dada por el artículo primero, apartado 5 de la Ley 2/2018, de 15 de marzo, por la que se modifican la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha y otras normas en materia medioambiental y fiscal, es inconstitucional en la medida que sea aplicable a las infraestructuras de titularidad estatal.

b) Declarar que el párrafo segundo del art. 8.2 de la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha, en la redacción dada por el artículo primero, apartado 5 de la Ley 2/2018, de 15 de marzo por la que se modifican la Ley 3/2015, de 5 de marzo, de caza de Castilla-La Mancha y otras normas en materia medioambiental y fiscal, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 6.

¿Qué quiere decir esto? Pues que el artículo 8.2 se puede aplicar en el sentido de considerar la responsabilidad de la Administración, que no sea el estado, incluyendo una responsabilidad objetiva en atención a la titularidad, esto es, que si las infraestructuras son de una diputación o de una entidad local, es constitucional. Asimismo, que sí son de titularidad estatal, también es constitucional, pero supeditando esa reclamación al previo juicio de responsabilidad establecido en el artículo 32 de la Ley 40/2015.

¿Por qué sólo hace referencia a la titularidad estatal? Simplemente porque es en ese sentido en el que se ha planteado el recurso de inconstitucionalidad, algo así como “que otras administraciones defiendan sus intereses, que yo, el estado recurrente, vengo a defender estrictamente los míos.”

Insistiendo en que la habilidad del letrado de Castilla-La mancha ha salvado los muebles, lo que no comprendo es por qué nadie hizo caso a muchos, que decíamos que no se podía regular la responsabilidad, pero sí establecer obligaciones concretas, que luego serían las que permitieran construir una reclamación, bien en base al artículo 1902 del Código Civil (en el caso de particulares), bien en base al artículo 32 de la Ley 40/2015 (hoy) y desde antes en la Ley 30/1992 (arts. 139 y siguientes) y Real decreto 429/1993.

Lo anterior lo digo porque, como ha reconocido el Tribunal Constitucional, Castilla La Mancha sí tiene competencias normativas para regular cuales son las obligaciones sobre control de especies cinegéticas. Hubiera sido tan fácil como cambiar los términos de “responsabilidad por daños producidos por especies cinegéticas” por el de “obligación de control de especies cinegéticas en previsión del control de daños”. Parece una tontería, pero es sustancial porque, como dice el dicho, no es lo mismo tirarse de un balcón en la calle de Claudio Coello que coger a Claudio por el cuello y tirarle por el balcón.

Un artículo de Antonio Conde Bajén

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